问策“十四五”：财政运行“紧平衡” 减税降费还有多大空间？

减税降费的故事还会继续。刚刚结束的中央经济工作会议强调，要持续激发市场主体活力，完善减税降费政策，强化普惠金融服务，更大力度推进改革创新，让市场主体特别是中小微企业和个体工商户增加活力。

财政工作犹如在刀尖上起舞，每一笔资金的细微变化都和民生息息相关。在过去5年，减税降费成为财政工作的主线，据统计，2016年至2020年新增的减税降费累计将超7.6万亿元。减税红利撬动的不只是经济增长还有民生福祉。如今，“十四五”的大幕即将拉开，减税降费还有多大空间?

今年，财政部中国财政科学研究院一支近20人的团队用了10个月对我国的财政情况进行了疏理，采集了全国31个省(自治区、直辖市)、333个城市以及136个区县的经济社会指标、一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及债务的 2017—2019 年收入侧数据，分析后得出的结论是：“大规模减税降费空间已有限，结构性减税还有空间。”

这个团队由中国财政科学研究院院长刘尚希、中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任梁季领衔。梁季告诉中青报·中青网记者，从目前的宏观税负水平和财政风险来看，继续实施大力度的普遍性降税(费)的空间已经非常有限。“十四五”期间，政府将在稳定宏观税负的背景下推进有增有减的结构性减税(费)。

拉开减税降费大幕

我国新世纪减税降费的大幕是在2009年拉开的。为应对金融危机冲击、促进经济平稳发展，“实施结构性减税政策”作为积极财政政策重要内容之一首次写入当年的政府工作报告。之后的十余年，“减税降费”成为税费政策调整的主基调。

由此，我国小口径的宏观税负一改1994年以来持续上升的趋势，从2012年的历史高点18.62%下降至2019年的15.94%，税收收入增速也从2011年的23%下降至2019年1%，切实减轻了市场主体负担，激发了市场活力，对于稳定经济增速、提升经济发展质量发挥了重要作用。

2019年减税降费2.36万亿元，拉动当年GDP增长0.8个百分点，拉动固定资产投资增长0.5个百分点，拉动社会消费品零售总额增长1.1个百分点。而今年为了对冲新冠肺炎疫情影响，减税降费规模更大，前三季度，全国新增减税降费累计达20924亿元。

广东星联精密机械有限公司总经理姜晓平说，近两年，企业享受研发费用加计扣除和高新技术企业所得税优惠，累计减免所得税近700万元;而增值税税率下调，预计可为企业新增减税100万元。这些省下的资金都投入到了产品研发、装备更新和人才引进中，企业的创新发展也吸引了海内外的商家前来合作。

2019年2月起，全国人大常委会预算工作委员会(以下简称“预算工委”)组成调研组，赴江苏、黑龙江、新疆等省(自治区)实地调研并开展相关专题调研。预算工委组织的问卷调查显示，在753家调查对象中，超过92%认为减税降费政策措施落实情况好或者较好。从调研的情况看，减税降费政策措施力度大、受益面广、成效明显。

更为关键的是市场预期。自2018年以来，稳预期作为“六稳”内容之一，成为宏观调控的重要内容，预期的背后是信心。

梁季表示，减税降费天然具有稳定预期的作用，它可以提高居民可支配收入和投资利润率，扩大内需，增强企业投资信心，提升市场活力。而政策背后传递出的“政府让利于民”的积极信号，更是能激发居民个人的消费意愿，提振企业家信心，进而为经济发展注入确定性。

财政运行“紧平衡”

减税降费政策的持续，核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口，保证财政特别是地方政府财政的可持续性。

从中央政府层面来看，财政平衡主要来自两个方面：一是适度提高赤字率，二是增加特定金融机构和央企上缴利润。因此，中央政府自身的财政可持续性问题不大。但对于地方政府来说，如果在外部因素影响下，经济提振效果不佳，那么减税降费带来的收入下降会对其造成一定的财政收支压力。

迄今，全国以及各省财政数据已被收录在财政部网站，这些数据在《中国财政年鉴》里最早可查询到1992年。但若你想观察中国财政运行的全貌，基层财政的数据必不可少。这是刘尚希、梁季团队编写《中国政府收入全景图解(2020)》的初衷。数据显示，全国有部分地方政府财政运行处于“紧平衡”状态。

比如，团队在调研中发现某省人均财力弱，属于典型的“吃饭”财政。当前该省的一些重大国家战略实施进入关键期，打好“三大攻坚战”、落实国家民生指标政策、推动全省经济转型升级等支出需求很大。

同时，该省有3/4的县(市、区)属于“吃补助”的弱县，其中近80%的县(市、区)上级转移支付收入占一般公共预算支出一半以上。2019年1—6月，一般公共预算收入增速低于6%的县(市、区)有23个，其中11个负增长，财政运行始终处于“紧平衡”状态。

随着减税降费力度的加大，特别是2019年更大规模减税降费政策实施后，叠加民生等刚性支出不减，地方财政收支压力更加凸显。

1992—2013年，我国一般公共预算支出增速连续22年保持在10%，其中8年保持在20%以上;2014—2019年降至10%以内，但仍连续5年高于收入增速，上述形势导致大部分年份均有赤字。

“财政能够承担的风险有限度，超出限度后，不仅会推升隐性赤字和债务，而且会扩大公共风险。”“这当中的关键就是平衡”，梁季说，财政要统筹考虑的关系很多，比如长远与当前、发展与稳定、供给与需求、节奏和力度等。

她强调，面对外部发展环境的不确定性和经济下行的压力，减税降费政策既不能缺位，也不能越位。

蛋糕不可能无限做大

减税有三种效应，一是扩内需、刺激经济增长，二是降成本，三是引导和稳定预期。

减税降费能够拉动经济增长的前提和关键点是，企业和居民要将减税降费“好处”用出去，即投资或消费，否则不会带来经济增长。并且无论是投资还是消费，后续传导机制也都在于带来消费的无限次循环，只有消费循环一直继续下去，才能产生减税降费的乘数效应。

我国2019年全年减税降费2.36万亿元，其中给居民减税降费0.58万亿元，给企业减税降费1.79万亿元(减降流转类税费1.43万亿元，所得类税费0.36万亿元)。根据中国财政科学研究院团队的测算，给居民减税拉动经济增长0.57万亿元，给企业减税降费拉动经济增长在1.42—2.28万亿元之间，其中减流转类税费拉动GDP增长1.18—1.79万亿元，减所得类税费拉动GDP增长0.23—0.48万亿元。

与此同时，减税降费对财政可持续的挑战与日俱增，一般公共预算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之间，只有少数年度(主要集中于1998年亚洲金融危机之后的2000—2003年)一般公共预算收支缺口率超过2%，但自2015年以来，一般公共预算收支缺口率急剧扩大，2015年突破3%，至2019年已经达到4.89%，一般公共预算收支平衡越发依赖于调入资金和债务。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”一章指出，要建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。

这是决策层首次提及“加强财政资源统筹”，传达出的信号不言而喻，政府要过“紧日子”，如何铁腕压减财政支出、把钱用在刀刃上，是摆在各级政府面前的一道考题。

显然，作为短期政策措施实施，减税降费的空间已极小。刘尚希认为，未来继续实施减税降费政策应该和税制的完善结合起来，“减税降费应当是制度完善的一个副产品。”

蛋糕不可能无限制做大，未来，分好蛋糕成了更重要的选项。梁季说，我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，周期性、结构性、体制性问题相互交织，需要减税降费政策以对冲经济周期性下行压力，更需要以税费政策调整顺应和引导经济结构性变革、以税费制度改革解决经济发展中深层次的体制性机制性问题。

推进结构性减税

减税降费的故事还会继续。刚刚结束的中央经济工作会议强调，要持续激发市场主体活力，完善减税降费政策，强化普惠金融服务，更大力度推进改革创新，让市场主体特别是中小微企业和个体工商户增加活力。

这在梁季看来，具体到税负上，就是在保持宏观税负相对稳定的前提下实行有增有减的结构性减税(费)，即通过税费制度(政策)的结构性调整，实现我国税制体系结构、税费收入结构、税源结构以及纳税人结构向更加均衡的方向发展。

她说，结构性减税(费)既是应对当前新冠肺炎疫情带来的暂时的经济“断崖式”下跌之需，也是我国当前所处的“三期”叠加阶段所决定的，更是全面深化改革，加快形成新发展格局的要求。

比如通过更科学合理的增值税制度安排，减少其对生产者、消费者决策行为的“干扰”，提升市场运行效率;通过优化所得税制度(政策)，提高个人和企业的创新意愿和创新能力，增强微观主体活力，促进实体经济和金融的良性循环，扩大中等收入群体，激活蛰伏的发展潜能等。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为，实施减税降费是迈向现代税收制度、适应经济全球化外部环境的重大举措，下一步需要立足建立现代税收制度的方向，既在增值税、个人所得税改革中体现减税的要求，以改革促减税;又要瞄准建立市场化、法治化、国际化的现代税制大方向。

她建议，在巩固和拓展减税降费政策成效的同时，政府要进一步深化税收制度和养老保险制度改革，大力提升政府性基金、行政事业性收费和其他涉企收费管理的制度化与规范化水平，大力加强政府收入法治化建设，进一步加强预算管理，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪还提到了减税降费的空间问题，她觉得明年要继续释放减税降费的红利，可以在一些规费方面下功夫，例如一些公用事业费或行政管理费用有一些空间可以让渡给消费者。

“十四五”期间，既要实现高质量发展，又要避免结构性矛盾积聚，新一轮积极财政政策考验的是政府调控经济的能力与水平。(张均斌)