厘清“四对关系” 提升乡村德治水平

2020年，是脱贫攻坚的收官之年;2021年，是乡村振兴的开局之年。治理有效是乡村振兴的五大目标之一。乡村振兴，治理有效是基础。构建自治、法治、德治相结合的基层社会治理体系，是治理有效的“治理体系”基础。

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出，“深化村民自治实践，建设法治乡村，提升乡村德治水平”。三治融合，是治理有效的可行路径。村规民约，作为三治融合的重要载体。其不仅彰显了规范化、制度化的“类法律”外观，而且融合了乡风、民情的“道德”内容，还是基层群众自治实践的重要载体，是村(居)民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的外在约束规范。村规民约，是依法治理和依法治村有机融合的有效途径，是“法治乡村”的重要保障。

2018年12月4日，民政部等七部委联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》指出，“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约”。这为基层治理规范化、制度化、“法”治化确立了基本方向。当前，各地的村规民约制定工作正在有序开展，并对基层纠纷解决、乡风文明建设、加强村庄(社区)治理产生一定积极作用。然而，村规民约的制定、运作过程亦存在问题，如缺乏与法律有效衔接、难以与乡土社会融合、消解基层自治、执行难等。要充分发挥村规民约提升基层治理能力、完善基层社会治理体系、助推基层治理法治化的作用，需要我们厘清“四对关系”：

其一，正确处理依法治理和依村规治理的关系。村规民约，作为地方性“法律”，作为村民心中的“法律”，首先要符合国家法律法规的相关规定。从诸多村规民约来看，第一条多表述为“根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国村民组织法》及其他有关法律法规，制定本村规民约”，即意味着村规民约的合法性、正当性来源基于有关国家法律法规。其次，村规民约的具体内容不得与宪法等法律法规相违背，有的村规民约规定“村民违反村规民约要承担相应的责任，承担责任的方式为：罚款;情节严重者或者违反村级‘红九条’将列入村级‘黑名单’管理，进入黑名单的，村委会将暂停为其办理任何手续”。行政处罚是法律授予行政机关或其他行政主体的职权，村规民约中有关“罚款200~500”缺乏一定的法律依据。再次，村规民约和法律应有各自的边界。逾越法律的行为应当依法处理，而不是依“村规民约”处理，应摈弃“以村规民约代替法律制裁”的纠纷解决思路。最后，要注意推动法律法规融入村规民约，即村规民约吸纳法律法规内容，以期进一步提升村规民约的合理性、正当性、合法性，充分发挥“地方性法律”的作用。

其二，正确处理村规民约和乡土逻辑的关系。法治为本、德治为先，不仅要重视村规民约表征的“法治”，同样不可小觑乡土逻辑。首先，兼顾情面原则、不走极端原则，维系村规民约的长久生命力;其次，村规民约形式上通俗易懂，切忌过于抽象化、空洞化、理论化，可以采用结构式、条款式、三字语、顺口溜、山歌民歌等其他为村民喜闻乐见的形式;再次，与地方特色民俗结合。如贵州有些地方，定于每年六月初六“文化节”修订村规民约，增强村规民约在村民心中的合法性与正当性;最后，协调“法律”和道德伦理关系。对违反村规民约的行为，避免“处罚代替教育”的单一化思路，重视奖惩结合、强制与道德说教结合的双轨措施。

其三，恰当协调村规民约与基层群众自治的关系。首先，村规民约是村民集体意志的产物，而非村干部意志的体现。有些村规民约规定“不履行义务就无法享受国家政策福利或者村委会盖章、出具证明的权利”，通过“权利义务平衡”的制衡举措约束村民，使得村规民约被化约为治理工具。其次，村规民约制定应遵循民主程序。鼓励村民参与村规民约的征求民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布的全过程。最后，村规民约应注重维护村民权益。在规定“规范日常行为”“维护公共秩序”“引导民风民俗”内容外，要切实规定落实有关“保障群众利益”“调解民众纠纷”的相关内容，践行“村规民约为村民”的理念。

其四，正确处理村规民约制定和村规民约执行的问题。制定强调的是有“法”可依，而执行是村规民约制定的目的和根本保障。要切实保障村规民约的执行，可以从以下几点着手：首先，完善村规民约制定、执行的监督体系。建立健全乡镇党委、政府督促检查，村务监督委员会监督，村民议事会、人民调解委员会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会执行的监督执行机制。其次，创新完善村规民约奖惩机制。从正向激励来看，可以通过开展文明家庭、守村规模范、孝亲敬老模范评选等活动，助推村规民约的落实与执行;从反向约束来看，对违反村规民约的行为，可以建立积分制、负面清单、黑名单等制度，注重奖惩并进、恩威并施、软硬兼施的双轨权力运作，切忌“以罚代管”“以罚代教”的强制性处罚。最后，建构“制定—执行—制定”联动机制。做好村规民约执行工作的经验总结，巩固优秀成果，通过民主程序将成功经验上升为村规民约的内容，助力村规民约的进一步健全与完善。

基层治理法治化，依村规民约势在必行。推动社会主义核心价值观融入村规民约，推动村规民约融入自治、法治、德治的新型乡村治理体系，是助推基层治理体系和治理能力现代化的棋中一招，是乡村振兴、全面建成小康社会的应有之义。